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孟加拉国政府招标电站EPC项目投标风险分析

发布时间:2022-05-13

在孟加拉国政府招标的电站EPC项目中,业主以孟加拉国电力发展委员会(简称“BPDB”)为主,其下属子公司的招标项目也基本照搬BPDB的招标文件。BPDB隶属于孟加拉国电力、能源和矿产资源部下的电力司。作为孟加拉国政府部门,该机构资信情况良好,与国际金融机构和国际EPC承包商的合作经验丰富。

标书总体情况

孟加拉国政府招标的电站EPC项目基本沿袭了世界银行贷款项目国际招标的标书格式,但在具体要求和合同条款方面又加入了自己的特殊要求。

在标书格式上,标书由三大部分组成:投标须知和标书数据表(TDS)等招标程序文件,合同通用条款( GCC)和合同特殊条款( PCC)等合同文件,以及业主技术要求和图纸等技术文件。标书基本模板多年保持不变,在招标时,BPDB会根据项目具体情况对TDS和PCC以及业主技术要求进行修改。在合同风险划分上,世界银行的标准合同版本融合了FIDIC合同条款和多边开发银行的要求,业主和承包商的风险划分较为清晰合理;孟加拉国在此基础上做了修改,总体上要求承包商承担更多的风险。

投标风险分析

以下从资质业绩要求、废标条件、设备要求、合同条款、评标特点等几个方面,来分析孟加拉国政府公开招标电站EPC项目普遍存在的风险。

一、资质和业绩要求高

孟加拉国政府招标的电站项目,通常不单独做投标人的资格预审,而是在标书中列出对投标人的资格要求。由于孟加拉国对投标人的资质和业绩要求非常细致和严格,几乎每次都有投标人因资质或业绩要求被废标。典型要求如下。

1.在截标日时,投标人在孟加拉国政府部门正在担任承包商或分包商的电站项目(合同已生效未进入商业运营)数量不超过两个(含两个)。

2.投标人在孟加拉国政府部门的电站总承包项目(无论是作为承包商还是分包商)的绩效令人满意。

3.投标人至少有5年的总承包/分包/管理承包商经验,在过去10年内以交钥匙工程方式完成或基本完成两个单机出力在300MW以上的联合循环电站(其中,燃气轮机出力要求不低于100MW,单个合同金额在1.5亿美元以上),并且至少其中一个电站已经成功运行两年,至少其中一个电站位于投标人所在国之外。

4.投标人近5年中最好的3年平均年营业额不低于1.25亿美元,且流动资产、营运资金或信贷额度不低于4000万美元。

5.投标人在过去5年内最多有3个仲裁,并且不存在可能影响签署该项目合同的诉讼。

6.投标人以及该项目不得采用以色列的产品及服务。

7.投标人采用的分包商/设备制造商不得以投标人身份参加该项目投标(无论是独家还是作为联合体)。

8.同一集团只能有一家公司参与该项目投标。

除以上资质业绩证明文件之外,投标人还需要提供其他大量的资质证明文件,如正常经营证明,完税证明,银行资金证明,商会会员证明等文件。文件证明中,要求最严格、最繁琐的是已完工电站项目的最终用户证明,标书不仅对最终用户证明格式和内容有严格要求,并且还要求做公证认证。除此之外,BPDB还会通过各种方式去验证投标人提交的最终用户证明。

二、废标条件名目繁多

招标文件中,通常会详细列出多达20条废标条件,涉及范围非常广泛。在评标过程中,孟加拉国对投标文件的审核要求很高。除了常规的资质业绩要求、标书有效期、投标保函、授权函、标书封装要求等,还包括以下比较特殊的废标条件:关键合同条款,通常将合同工期、付款条件、工期罚款、性能罚款、质保和缺陷责任等关键合同条款设为废标条件;按标书规定格式签发的指定设备的厂家授权函;按标书规定格式签发并公证认证的已完工项目最终用户证明;性能保证数据表的完整性。将关键合同条款设为废标条件,实际上是让投标人承担了更多的风险。对投标文件严格符合的要求则增加了投标人被废标的风险。除了明确的废标条件外,标书中还有一些隐含的废标条件。

三、指定供应商以及产地

标书通常会对关键辅助设备如分布式控制系统、天然气升压压缩机、发电机保护装置、升压变压器保护和厂用变压器保护等设备分别规定几家欧、美、日品牌和产地。这是孟加拉国电站项目政府招标时的常规做法,不同项目指定核心设备的范围可能略有差异。

从投标角度看,大范围地指定国际供应商品牌以及产地,使得各投标人制定差异性投标方案的空间被进一步压缩,很容易被逼到简单的价格竞争。

从项目执行角度看,如此大范围的国际采购,对投标人尤其是中国承包商的全球采购及物流管理能力要求很高、风险也很大。国际供货商已经在标书指定名单中,承包商在价格、工期、付款条件以及售后服务等各方面的议价能力都较差,在执行过程中应对突发事件的风险管控能力也很弱,而且由于货源分散,运输成本以及工期风险进一步加大。

四、承包商承担的风险更大

如前所述,与FIDIC合同相比,孟加拉国招标文件要求投标人承担更大的风险。以下举几个典型的例子。

1.投标人要承担包括地质风险在内的现场施工条件的所有风险。按孟加拉国电站项目政府招标惯例,招标书不提供地勘资料和水文水质等现场施工条件相关的数据资料,但要求投标人自行评估并承担地基处理风险、取水系统风险、雨季降雨造成无法施工等现场施工条件相关的风险,后续不允许进行相关的工期或成本索赔。孟加拉国为冲积平原,地基处理成本较高;电站项目通常要从河里取水,取水口的成本差异很大;孟加拉国湾是风暴潮的多发地区,约占全球风暴潮总数的40%,直接影响施工组织安排以及建构筑物的成本。投标人要承担现场施工条件的所有风险,风险很高。

2.付款节点滞后,投标人要承担较高的垫资风险。标书规定的标准付款节点滞后且有较多的软条款,付款流程环节多,付款周期长,而且标书通常规定业主延期付款时不需支付罚息。其中,设备部分的付款条件通常为:10%的预付款、60%的发货款、20%的到货款、5%的完工款、5%的质保款;设计、施工和安装等的付款条件通常为:10%的预付款、80%的进度款、5%的完工款、5%的质保款。由于付款条款通常为废标条件、不得修改,而厂家和分包商尤其是主机厂又很难接受这么滞后的付款节点,这就意味着投标人在执行项目时要面临着较高的垫资风险。

3.银行保函必须在当地银行转开,且履约保函在质保期不能递减。孟加拉国政府项目招标一般都要求投标保函、履约保函以及预付款保函必须在孟加拉国当地指定银行(scheduled banks)转开,不仅保函开立周期加长,而且费用很高。另外,由于履约保函在质保期不能递减,承包商在质保期不仅要提供10%的履约保函,还要被业主扣押5%的质保款,财务成本及风险皆高于同类项目。

4.保险必须在孟加拉国国有保险公司投保。按孟加拉国政府招标的惯例,要求所有保险都必须在孟加拉国国有保险公司(Bangladesh Shadharan Bima Corporation)购买。该保险公司报价高但承保能力有限,需要设法分保回国内,保险成本和索赔难度都高于其他常规项目。另外,孟加拉国政府招标的电站项目,通常会对厂家验收、厂家培训和现场培训等做出较多要求,增加额外成本;对设备材料也往往有特殊要求,需要特别注意。

五、不允许商务和技术偏差

参加过孟加拉国政府公开招标项目的人都知道,虽然标书中没有规定禁止提偏差,但在评标过程中,业主通常以《公共采购法》规定为由,要求投标人撤回所有偏差,即使这些偏差是主机厂所提的设备自身的技术设计偏差,否则就不能继续参加评标。虽然有些合理的偏差有望在合同签订过程或执行过程中得到了解决,但不确定性很大,增加了投标人的风险。

六、评标周期长,价格波动风险较大

标书通常规定180天的投标有效期,在此期间不得调价。实际情况是,由于审批流程长,孟加拉国政府招标的电站EPC项目从截标到授标乃至合同签署通常需要一年至一年半的时间。在此期间,基本都不允许投标人调价。如果这期间的物价上涨、汇率波动等造成的风险超过了投标人承受的范围,投标人可能就要面临着要不要弃标的艰难选择。

应对建议

一、认真对待投标风险,核实资质业绩要求,理性报价

在投标过程中,有些投标人明明知道自己资质业绩不够,还是试图通过打擦边球甚至造假的方法蒙混过关。孟加拉国政府业主有很成熟的核实程序,这种做法很难成功。

有些投标人被当地合作伙伴说服,认为很多问题和风险能够在合同签订甚至项目执行过程中设法解决。虽然在过去的项目执行中,的确有一些问题后续得到了解决,但毕竟主动权完全在业主手中,不确定性很大。还有一些激进的投标人从市场形势判断,认为供货商和分包商迫于经营压力会让利甚至微亏拿下项目,这种想法在目前形势下尤为危险。毕竟供货商和分包商承受风险的能力有限,最终承受风险的还是投标人自身。承包商在投标时应认真对待这些风险,在报价中考虑合理的成本空间,不能抱着先拿下项目、后续再想办法的想法,否则容易给自身造成难以预料的损失。

二、共同抵制招标人的不合理做法,争取正当权益

针对孟加拉国政府业主在投标过程中要求投标人撤回所有技术和商务偏差的不合理做法,承包商应该共同抵制,维护自身的正当权益,促进孟加拉国政府进一步完善其招标程序。

三、加大对中国设备的宣传,争取尽量多的中国设备入围

中国制造的电力设备经过大量实践应用,总体上已经非常成熟。业主指定的国际品牌也基本在国内都设有合资厂,遵循其全球统一的生产制造标准。中国承包商应共同努力,与设备厂家联合,争取尽量多的中国设备或中国产地入围,改变目前孟加拉国电站项目中,主机以及核心设备都基本国际采购的现象。

四、建立退出机制,及时做好风险预案

按孟加拉国政府公开招标的电站项目标书规定,通常投标有效期为截标日起180天。如果需要延长投标有效期,招标人需要至少提前10天书面通知并征得投标人的同意。如果投标人不同意延长投标有效期,则无法参加后续评标,但投标保函不会被没收。

承包商应该利用这个规定,根据形势判断是否要延长投标有效期,不要贸然延长投标以及投标保函有效期,避免不必要的损失。

(作者:赵莉娟,中国机械设备工程股份有限公司)


文章来源:承包商会 排版制作:张金茹